| 扶持力度持續(xù)加大 PPP項(xiàng)目遍地開花 |
| 2016-5-9 15:41:16 閱讀次數(shù)：876 |
| 當(dāng)前，亟待進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼制度，地方政府推動心態(tài)急切，落地難度大，導(dǎo)致從操作原則上看，部分PPP項(xiàng)目名不副實(shí)，出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目。亟待進(jìn)一步理清PPP模式的財(cái)政扶持思路，控制財(cái)政支出規(guī)模。 在中央和地方政府的大力推動下，PPP模式（政府和社會資本合作模式）作為化解地方債的重要工具，進(jìn)入今年1季度，推進(jìn)速度有所加快。財(cái)政部PPP中心公布，截止到2016年3月31日，納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目7721個(gè)，總投資87802.47億元，比1月末分別增加724個(gè)、6480.47億元，在執(zhí)行庫（即處于采購、執(zhí)行和移交階段）項(xiàng)目646個(gè)，PPP項(xiàng)目開工率8.4%，較1月末提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。 我國政府倚重PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度在提高，2015年，財(cái)政部長樓繼偉表示，當(dāng)年財(cái)政收入達(dá)標(biāo)壓力較大，要加大推廣政府社會合作模式。 總結(jié)中央和地方政府推廣PPP模式的財(cái)政工具，當(dāng)前主要通過財(cái)政補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，給予PPP項(xiàng)目財(cái)政支持。 一是財(cái)政補(bǔ)貼對PPP項(xiàng)目的直接扶持力度在加大。 在中央層面，各部委推進(jìn)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策已經(jīng)明確。國家發(fā)改委的工作抓手是項(xiàng)目推介，基于項(xiàng)目審批，要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項(xiàng)目庫，到2015年底，發(fā)改委總計(jì)推介PPP項(xiàng)目數(shù)2500多個(gè)，總投資金額達(dá)到約4.2萬億。在2015年11月，發(fā)改委出臺了《PPP項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，對各地開展的PPP項(xiàng)目開展前期工作補(bǔ)助。 財(cái)政部的工作重點(diǎn)是項(xiàng)目示范，到2015年底，財(cái)政部推出的兩批示范項(xiàng)目共計(jì)233個(gè)，總投資金額達(dá)到約8千億。2015年12月，財(cái)政部公布《關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》，對中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的存量項(xiàng)目，給予2%獎勵。因此，財(cái)政部對PPP示范項(xiàng)目的支持力度更大，包括PPP項(xiàng)目開展的前期費(fèi)用（中介咨詢費(fèi)用），有測算，財(cái)政部對存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼達(dá)到項(xiàng)目金額的5%，按此比例估算，財(cái)政部的示范補(bǔ)貼總額至少在百億人民幣規(guī)模以上。 在省級政府層面，各地政府落實(shí)PPP模式補(bǔ)貼。其中，省級政府加大對PPP省級的重點(diǎn)項(xiàng)目和示范項(xiàng)目的補(bǔ)貼。如PPP項(xiàng)目金額已超萬億規(guī)模的山東省，省財(cái)政對重點(diǎn)PPP項(xiàng)目規(guī)劃、論證等前期費(fèi)用給予補(bǔ)貼，同時(shí)，在2015年新上項(xiàng)目銀行貸款，給予1-3年的銀行貸款貼息，截至2016年1季度，山東省PPP項(xiàng)目金額11368億元，占到全國總量的近八分之一。2015年福建省財(cái)政已經(jīng)兌現(xiàn)9個(gè)示范項(xiàng)目獎補(bǔ)資金2500萬元，此外預(yù)先下達(dá)各地前期費(fèi)用獎補(bǔ)資金7210萬元。 從中央和省級財(cái)政的補(bǔ)貼重點(diǎn)看，主要補(bǔ)貼在項(xiàng)目的前期費(fèi)用和項(xiàng)目融資階段，目的加快PPP項(xiàng)目啟動。從項(xiàng)目購買和執(zhí)行的市（縣）級政府來看，市（縣）的補(bǔ)貼主要在項(xiàng)目運(yùn)營階段，除了提供一定的直接補(bǔ)貼外，間接補(bǔ)貼力度更大，隱蔽性更高，如土地用途專用和協(xié)議出讓;以保障PPP項(xiàng)目收益為目標(biāo)，由財(cái)政購買提前鎖定公共產(chǎn)品價(jià)格。因此，具體到某些項(xiàng)目，市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)度更高。 二是產(chǎn)業(yè)投資基金對PPP項(xiàng)目的間接扶持力度加大。 各地政府建立PPP基金，為PPP項(xiàng)目提供直接融資渠道，實(shí)現(xiàn)以少量財(cái)政撬動社會資本，發(fā)揮財(cái)政資金的金融杠桿作用。 在中央層面，2016年政府工作報(bào)告提要完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，而隨著財(cái)政部聯(lián)合10家機(jī)構(gòu)共同設(shè)立“中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金”。由此，首只國家級的PPP基金浮出水面，參照5到10倍的杠桿，其撬動萬億投資的規(guī)模相當(dāng)可觀。 PPP基金已在國內(nèi)遍地開花，山東、山西、河南、江蘇、四川及新疆等省級部門成立PPP引導(dǎo)基金，規(guī)模在千百億以上，如新疆PPP引導(dǎo)基金的募資規(guī)模1000億元。這類引導(dǎo)基金的投資區(qū)域集中在其行政區(qū)域內(nèi)，省級部門設(shè)立PPP基金，多以母子基金等投資形式，再投資于各個(gè)城市上報(bào)的PPP項(xiàng)目，通過股權(quán)投資，可以充實(shí)PPP項(xiàng)目資本金、緩解地方政府財(cái)政壓力。另一種，地方融資平臺或地方國有企業(yè)發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基金，如近年來，在各市（縣）政府的推動下，成立的地下管廊、水務(wù)等產(chǎn)業(yè)投資基金公司，由本級國資背景平臺公司直接主導(dǎo)項(xiàng)目的開發(fā)。 PPP模式雖然能夠發(fā)揮社會資本的效率優(yōu)勢，未必都能成功，比如業(yè)內(nèi)的教材級典范項(xiàng)目—2002年立項(xiàng)的英國倫敦地鐵PPP項(xiàng)目，國內(nèi)研究人員廣泛研究其推進(jìn)PPP模式的方法和流程，并在國內(nèi)多個(gè)類似項(xiàng)目進(jìn)行借鑒。但少有人關(guān)注，由于政府監(jiān)管不力、公私部門矛盾等問題，在2008年英國倫敦地鐵PPP項(xiàng)目已失敗，丟給當(dāng)?shù)卣欢褌鶆?wù)，直接導(dǎo)致英國政府損失超過41億英鎊。因此，PPP項(xiàng)目的投資成本過高，投資者要求的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于債券利率，英國政府的一些項(xiàng)目，政府和使用者最終付出的費(fèi)用，通常要比自建項(xiàng)目多支付3到4倍的價(jià)格。 結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)PPP項(xiàng)目的推廣實(shí)際情況，我們必須注意，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的資本收益要價(jià)過高，目前看，比如在交通建設(shè)領(lǐng)域的最低收益率要求都在10%以上，與長達(dá)二、三十年的PPP項(xiàng)目周期的建設(shè)合作基礎(chǔ)是不相匹配的。因此，亟待進(jìn)一步理清PPP模式的財(cái)政扶持思路，控制財(cái)政支出規(guī)模，審慎思考PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼力度和推廣范圍。 首先，規(guī)范PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼制度，保障補(bǔ)貼投放到位。當(dāng)前，亟待進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼制度，地方政府推動心態(tài)急切，落地難度大，導(dǎo)致從操作原則上看，部分PPP項(xiàng)目名不副實(shí)，出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目，如國有企業(yè)和地方政府控制的金融公司，借道參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，或者由政府承諾“保底承諾、到期回購、明股實(shí)債”。當(dāng)前，在財(cái)政補(bǔ)貼上，要將“偽PPP”項(xiàng)目剔除在財(cái)政補(bǔ)貼范圍之外，以保障各類專項(xiàng)資金投放到位。 其次，提高PPP項(xiàng)目的信息公開程度，控制財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)度。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼的制定和實(shí)施是政出多門，存在著財(cái)政多重補(bǔ)貼問題，考慮到市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼，具體到每一個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼強(qiáng)度較難估計(jì)。針對這種情況，要加大信息公開程度，尤其公式市（縣）的財(cái)政補(bǔ)貼和土地、公共產(chǎn)品價(jià)格指導(dǎo)等方面的使用情況。因此，在PPP項(xiàng)目中的土地?fù)芨肚闆r、公共產(chǎn)品價(jià)格、以及稅收等方面的優(yōu)惠情況，由省級等上級部門建立PPP項(xiàng)目庫，相關(guān)的信息公開要求，通過網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目全周期的信息公示，對具體項(xiàng)目的過度補(bǔ)貼將有一定程度的遏制作用。也有利于研究和跟蹤補(bǔ)貼效果，建立相關(guān)預(yù)警機(jī)制，警惕補(bǔ)貼過度造成的某類項(xiàng)目的供給過剩，控制財(cái)政補(bǔ)貼的補(bǔ)貼強(qiáng)度。 再次，建立PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼分級機(jī)制，控制財(cái)政補(bǔ)貼范圍。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的不同領(lǐng)域，適用PPP模式的程度不同，因此，按照國內(nèi)各領(lǐng)域的開發(fā)成熟程度和PPP模式適用程度，進(jìn)行分類，放遠(yuǎn)眼光，我國要在一個(gè)相當(dāng)長的周期內(nèi)開發(fā)和應(yīng)用PPP項(xiàng)目。當(dāng)前，具有較高盈利能力和現(xiàn)金流保障的行業(yè)和項(xiàng)目，可由政府自主建設(shè)。同時(shí)，進(jìn)一步放開壟斷門檻，在高速公路、以及教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域，已經(jīng)具備盈利模式，可不由政府來主導(dǎo)進(jìn)行PPP模式開發(fā)，總之，要降低或取消適用商業(yè)項(xiàng)目的PPP財(cái)政補(bǔ)貼，珍惜和節(jié)約有限的財(cái)政資金。 |